Vårdnad/Domstolen Sammanfattning av Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen(1996:1619) I december 1997 trädde en ny rättshjälpslag i kraft. Den viktigaste förändringen i förhållande till 1972 års rättshjälpslag var att den statliga rättshjälpen gjordes subsidiär till rättsskyddet i privata försäkringar, dvs. i en rättslig tvist skall den rättssökande i första hand la hjälp med kostnaderna genom en försäkring. I angelägenheter som rör äktenskapsskillnader, underhåll till barn och näringsidkare i angelägenheter som rör näringsverksamhet infördes krav på särskilda skäl för att rättshjälp skall kunna beviljas. Rådgivningsinstitutet stärktes genom kravet på att rådgivning regelmässigt skall utgöra en inledning till rättshjälp. Avgiftssystemet förenklades genom att rättshjälpsavgiften numera utgör en procentuell andel av ersättningen till rättshjälpsbiträdet. Förmånen av biträde begränsades till högst 100 timmar och när det gäller ersättning för utredningskostnader infördes bl.a. ett tak på 10 000 kr. Redan i samband med införandet av den nya rättshjälpslagen utlovade regeringen en uppföljning och utvärdering av den nya lagen när den varit i kraft ett par år. I april 2000 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att göra en utvärdering av rättshjälpslagen. Utvärderingen bygger i stor utsträckning på analyser av statistiskt material. Även enkätundersökningar och intervjuer har gett underlag för utvärderingen. Utvärderingen visar att reformen i allt väsentligt har fallit väl ut. En utgångspunkt för reformen var att statens kostnader för rättshjälpen skulle minska med 200 miljoner per år. Statens kostnader för den allmänna rättshjälpen uppgick budgetåret 1994/95 till ca 361 miljoner exkl. återbetalningar. År 2000 uppgick kostnaderna för rättshjälpen till drygt 188 miljoner. Statens kostnader för rättshjälp minskade således med 173 miljoner mellan budgetåren 1994/95 och 2000. Tar man hänsyn till bl.a. timkostnadsnormens utveckling från budgetåret 1994/95 till 2000, en ökning med ca 15 procent, kan sparmålet anses uppnått. En annan utgångspunkt var att statlig hjälp bara skall komma i fråga när den behövs. Genom den nya rättshjälpslagen blev rättsskyddet den primära hjälpformen. Som väntat har antalet ärenden med rättshjälp minskat samtidigt som antalet rättsskyddsärenden ökat. Rättsskyddsärendena har dock inte ökat lika mycket som rättshjälpsärendena minskat, vilket bl.a. beror på att tidigare kunde rättshjälp och rättsskydd förekomma i samma angelägenhet. Behovet av särskild juristhjälp i familjemål har också minskat genom att det togs fram en ny blankett för ansökan om gemensam äktenskapsskillnad och ändringar som genomfördes i föräldrabalken avseende t.ex. samarbetssamtal. Reglerna om underhållsstöd har också lett till att antalet mål om underhållsbidrag och därmed också behovet av särskild juristhjälp i dessa mål minskat. Den nya lagen har inte medfört att beteendet hos aktörerna på försäkringsmarknaden har förändrats. Försäkringsbolagen har i princip inte ändrat sina villkor efter att den nya lagen trädde i kraft. De förändringar som har skett är antingen teknisk anpassning till den nya lagen eller förtydliganden av villkoren, t.ex. genom precisering av tiden för när en tvist efter äktenskapsskillnad kan aktualiseras för rättsskydd. Rättsskyddet har inte separerats från hem- eller villahemförsäkringarna. Reformen har inte heller ökat den genomsnittliga riskpremien i försäkringarna. En förutsättning för att kunna ha rättshjälpen sekundär är en stor försäkringsspridning. Under åren 1992-93 var det fyra procent av befolkningen som saknade hemförsäkring. Är 1999 var det tre procent. Täckningen har förbättrats inom alla grupper. Fortfarande är täckningsgraden sämst bland ungdomar och invandrare. Antalet rättsskyddsärenden hos försäkringsbolagen har ökat från 10 775 till knappt 14 000 mellan åren 1997 och 2000. Försäkringsbolagen har uppskattat att det är knappt 30 procent av rättsskyddsärendena som avser familjerättsliga tvister. Fastighetstvister (ca 26 procent) och tvister som rör skadestånd och fordran (ca 24 procent) är andra typer av tvister där rättsskydd ofta kommer i fråga. Kostnadsmedvetandet har ökat och genom sin konstruktion och renodling har rättshjälpslagen blivit mer överskådlig. Slutsatsen är således att samtliga utgångspunkter för den nya rättshjälpslagen är uppfyllda. Rådgivning Rådgivning är i princip en förutsättning för att rättshjälp skall kunna beviljas. Rådgivning kan ges i sammanlagt högst två timmar. Den enskildas kostnad uppgår under år 2001 till 1 121 kr per timme med möjlighet att få avgiften nedsatt till hälften för personer som har ett ekonomiskt underlag som inte överstiger 75 000 kr. Det är inte ovanligt att en person avstår från en process sedan han eller hon fatt information om rättsläget av en advokat, t.ex. rörande preskriptionsregler. Däremot tycks rådgivningen inte leda till att egentliga tvister avslutas. /…/ Det är sällan som det medges undantag från kravet på rådgivning innan rättshjälp beviljas vilket är i enlighet med lagstiftarens intentioner. Vi anser liksom kritikerna - kritik har särskilt framförts från advokatkåren - att det i vissa fall är helt klart att rättshjälp skall beviljas och att rådgivningsavgiften då kan ses som en startavgift. Detta förhållande utgör inte i sig skäl att förändra systemet. Eftersom det är rimligt med en "självrisk" även i rättshjälpssystemet och det även finns behov av rådgivning i ärenden av detta slag anser vi inte att det bör göras någon ändring av regleringen när det gäller kravet på rådgivning. Vi har funnit att rådgivningsavgifterna är rimliga. Detta grundar vi på att avgifterna för rådgivning är samma eller lägre än den grundavgift som betalades enligt den gamla rättshjälpslagen, det är få personer som har anledning att processa i domstol och att advokathjälp är en form av experthjälp vilken vanligtvis kostar en del. Riksdagen har under år 2000 tagit ställning till rådgivningsavgiften och möjligheterna till nedsättning och eftergift av densamma och det har inte framkommit något nytt sedan dess. Informationen rörande möjligheterna att få rättshjälp efter rådgivningen tycks fungera bra enligt vad som framkommit vid våra undersökningar men informationen i övrigt kan utvecklas. Någon komplettering av institutet rådgivning eller andra ändringar behövs inte. Vi anser således att det inte bör göras några förändringar av innehållet i och omfattningen av institutet rådgivning. Rimlighetsbedömningen En nyhet i rättshjälpslagen var att det infördes en regel som innebär att det skall vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Vår utvärdering har visat att rimlighetsbedömningar har gjorts vid ett antal tillfällen och framför allt avsett angelägenhetens art. Den nya bestämmelsen har bl.a. inneburit att rättshjälp inte har beviljats när ansökan om rättshjälp getts in kort tid efter en dom meddelats i samma sak och nya omständigheter inte har framkommit. Bedömningarna har varit nyanserade med ett helhetsperspektiv. Rimlighetsregeln har fungerat bra. Rättshjälp i förhållandet till rättsskyddsförsäkringar I både rättshjälpen och rättsskyddet är det främst inom familjerätten som de flesta ärendena aktualiseras. Uppskattningsvis är det nästan 30 procent av rättsskyddsärendena som avser familjerättsliga tvister. Ca 65 procent av rättshjälpsärendena avser sådana angelägenheter. Rättsskydd är också vanligt förekommande i fastighetstvister och tvister rörande skadestånd/fordran. Rättshjälps- och rättsskyddssystemen skiljer sig bland annat åt när det gäller beräkningen av den rättssökandes självkostnad. Rättsskyddsavgiften är alltid 20 procent medan rättshjälpsavgiften varierar mellan 2 och 40 procent beroende på den rättssökandes ekonomiska underlag. Rättshjälpsavgiften för underåriga beräknas utifrån den underåriges egna inkomster och avgiften kan efterges. Rättsskyddsavgiften för en underårig är densamma som för en vuxen, dvs. 20 procent. Rättshjälp utgår inte till rättssökande som har ett ekonomiskt underlag som överstiger 260 000 kr. Rättsskydd kan ges till alla. Även när det gäller de högsta ersättningsnivåerna, de s.k. taken, är rättshjälps- och rättsskyddssystemen olika. Taket i rättshjälpen är 100 timmars biträdeshjälp med möjlighet till överskridande medan rättsskyddet har ett fast belopp, oftast mellan 75 000 och 100 000 kr, utan möjlighet till överskridande. Det är ingen nyhet att beräkningssätten för rättshjälp och rättsskydd är olika men vi anser att det är önskvärt att rättsskyddet närmas rättshjälpen genom en utveckling av rättsskyddsmomentet. Detta gäller särskilt det s.k. taket där i synnerhet beloppet 75 000 kr idag framstår som allt för lågt. Vi har inte funnit att antalet processer med biträden som bekostas av organisationer eller föreningar såsom LO/TCO Rättsskydd och Hyresgästföreningen har ökat som en konsekvens av den nya rättshjälpslagens utformning. Som en följd av att rättsskyddet gjordes primärt och rättshjälpen sekundär infördes den s.k. borde-regeln, dvs. regeln om att rättshjälp kan nekas även om den rättssökande inte har rättsskydd om han eller hon borde haft det. Vidare infördes den s.k. ventilen, dvs. bestämmelsen att rättshjälp, om det finns särskilda skäl, kan beviljas trots att en person borde haft rättsskydd. Den praxis som har utvecklats visar att trots att var och en skall ta ansvar för sitt behov av juridisk hjälp genom att försäkra sig, ställs inte de som verkligen behöver juridisk hjälp utan sådan. Ett exempel på detta är att rättshjälp har beviljats i ett mål rörande umgänge med barn trots att sökanden borde haft försäkring med rättsskydd (NJA 2001 sid. 135). Vi har inte funnit några skäl att ändra rättshjälpslagen till följd av att rättsskyddet numera är primärt. Vi anser dock att rättsskyddsmomentet i hem- och villahemförsäkringarna behöver utvecklas, särskilt avseende det s.k. taket. Familjemål Praxis är restriktiv när det gäller rättshjälp till enbart äktenskapsskillnader. Där får parterna så att säga klara sig själva. Våra undersökningar visar att detta har acceptens bland allmänheten. Är det tvist avseende vårdnaden om barn eller andra frågor som rör barnen i samband med äktenskapsskillnaden är praxis generös och särskilda skäl för rättshjälp anses då normalt föreligga. Samhället har ett ansvar att se till att faderskap fastställs. Ett problem som vi uppmärksammat rör barnets rätt till biträde vid fastställande av faderskap. Antalet mål i tingsrätterna om fastställande av faderskap uppgår till endast ca 300 per år. I denna typ av mål kan rättsskydd utgå men det förekommer att modern inte vill ta i anspråk rättsskyddsmomentet i sin hemförsäkring. Rättshjälp kan inte heller beviljas eftersom det finns rättsskydd som omfattar angelägenheten. Det har visat sig att barns möjligheter att trots detta få hjälp av eget juristbiträde vid fastställande av faderskap varierar. I vissa kommuner far barnen klara sig utan biträde och i andra kommuner betalas biträdeskostnaderna. Det finns olika lösningar för att komma till rätta med detta problem, t.ex. att socialnämnden står för barnets rättegångskostnad, att det införs en möjlighet att förordna särskild ställföreträdare för barn eller att rättshjälpen görs primär. Vilken den lämpligaste lösningen är bör övervägas närmare i ett annat sammanhang. Ett annat problem som vi konstaterat föreligger avser möjligheterna att få hjälp med beräkningar av underhållsbidrag. Vi anser att sådan hjälp bör ges av det allmänna men inte i första hand genom ändringar i rättshjälpslagen utan av socialtjänsten eller försäkringskassan. /…/ Avgiftssystemet Våra undersökningar har inte gett något entydigt besked om de rättssökandes syn på rättshjälpslagens avgiftssystem. Samtidigt som en majoritet instämmer i påståendet att staten bör betala den juridiska hjälpen bara i de fall då man inte får kostnaderna betalda av den rättsskyddsförsäkring som man har (ca 60 procent), tar många avstånd från påståendet att den nuvarande systemet för statlig rättshjälp är rimligt och rättvist (ca 33 procent). Försörjningsstöd (socialbidrag) betalas sällan ut till rättshjälps-, rättsskydds och rådgivningsavgifter. När det gäller avgiftssystemets effekter för de rättssökande kan konstateras att för människor med begränsade resurser är det ofta svårt att betala även ganska låga rättshjälpskostnader. Våra undersökningar har inte visat att det är rättshjälpsavgiften ensam som gör att den rättssökande har svårt att betala den. I stället är det den samlade effekten av en tvist om t.ex. äktenskapsskillnad som påverkar privatekonomin och gör att den "går i kras". Det sätt på vilket avgifterna i rättshjälpslagen räknas fram gör att fler hamnar i de lägre avgiftsintervallen än om man skulle utgå från enbart inkomstuppgifterna. Det finns vissa tröskeleffekter i systemet vilket är ofrånkomligt när man använder sig av intervall. Den största tröskeleffekten drabbar dem som har ett ekonomiskt underlag över 260 000 kr eftersom de får betala hela biträdeskostnaden själva. Eftersom avgiftsnivåerna justerades så sent som den 1 juli 2000 och då tröskelgränsen ligger under den s.k. skiktgränsen i inkomstskattesammanhang, är det rimligt att behålla gränsen ännu en tid. Avgiftssystemet fungerar bra utom när det gäller de löpande betalningarna. Våra undersökningar visar att de rättssökande gärna vill betala löpande men att de inte alltid får möjlighet till detta bl.a. pga. biträdenas svårigheter att uppskatta kostnaderna. Vi har övervägt möjligheterna att sätta ned gränsen för delfakturering, f.n. kvartalsvis eller minst 2 000 kr, men funnit att eftersom det skulle innebära ökad administration för advokaterna och det inte är klarlagt att de rättssökandes betalningsförmåga blir bättre, finns det inte något behov av ändrad reglering. Däremot kan informationen rörande möjligheten att betala löpande bli bättre. För att öka kostnadsmedvetandet är det viktigt att biträdena också i så stor utsträckning som möjligt försöker informera om kostnaderna i ärendena. När det gäller avgiftssystemet har vi funnit att dagens system, som justerats två gånger sedan rättshjälpslagen trädde i kraft, inte bör ändras. Det är dock angeläget att följa löne- och kostnadsutvecklingen så att inte rättshjälpssystemet försämras. 100-timmarsregeln Det är ovanligt att arbetsinsatsen i en och samma angelägenhet uppgår till 100 timmar. I vissa fall kan ett överskridande aktualiseras men det förutsätter ett medgivande av domstol eller Rättshjälpsmyndigheten. Innan överskridanden medges görs en helhetsbedömning avseende framför allt behovet av förlängning och de resultat en sådan kan medföra. En viss restriktivitet när det gäller medgivande till överskridanden kan konstateras vid en genomgång av praxis vilket är en naturlig effekt av regleringen. I de fall överskridanden medgivits har det framför allt rört familjerättsliga mål. Vi anser att tillämpningen kan bli något mer generös när det gäller angelägenheter som behandlas utomlands och som rör barn men att praxis i övrigt fallit väl ut. Utredningskostnader Den nya bestämmelsen avseende utredningskostnader, som innebär att biträdet själv kan besluta om utredningar upp till ett belopp om 10 000 kr, har inte medfört att ersättningar begärs särskilt ofta. Domstolarna har inte fått kännas vid några ökningar av begäran om utredning. Bestämmelsen har således fallit väl ut. Medlare Förordnas medlare när rättshjälp har beviljats betalar staten medlaren. Rättshjälpsersättning till medlare förekommer mycket sällan. Det beror huvudsakligen på att rättshjälp sällan förekommer i den typ av mål där medlare kan förordnas, dvs. mål i vilka parterna kan förlikas. Det finns därför inget behov av förändringar av lagstiftningen. Internationella konventioner Själva rättshjälpslagens utformning medför inte - såvitt vi känner till - några problem i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden. Däremot kan praxis anses väl restriktiv när det gäller bl.a. grunder för beviljande av rättshjälpsansökningar och överskridande av 100-timmarsregeln i angelägenheter som behandlas utomlands och rör barn. Detta kan innebära en svårighet t.ex. i vårdnadstvister som förs utanför Sverige. Vi anser dock att med en generös tillämpning särskilt från Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden i sådana konventionsärenden och andra angelägenheter som handläggs utomlands och rör barn, kan man komma till rätta med detta problem utan författningsändringar. Från advokathåll har gjorts gällande att det förhållandet att rättshjälpen är sekundär liksom 100-timmarsregeln skulle strida mot Europakonventionen. Vi har inte funnit stöd för uppfattningen att rättshjälpslagen skulle kunna strida mot Europakonventionen annat än i mycket speciella fall och inte i de av advokaterna så generellt beskrivna situationerna. Genom medlemskapet i Europeiska unionen har Sverige åtagit sig att inte diskriminera medborgare i de fördragsslutande staterna och personer bosatta i dessa länder. Såvitt gäller rättshjälpen tillgodoses kravet på ickediskriminering genom den särskilda Haagkonvention som gäller internationell rättshjälp som Sverige ratificerat. Vi anser dock att detta bör förtydligas genom en reglering direkt i 35 § rättshjälpsförordningen. Informationsfrågor Att de rättssökande har kunskaper om sina rättigheter är en grundläggande förutsättning för att den nya rättshjälpslagen skall fungera på avsett sätt. Det finns redan idag mycket information om rättshjälp och rättsskydd i både skriftlig form och elektroniskt och det gäller att göra denna känd. Detta kan ske bl.a. genom en sammanställning över sökvägar (länkar) till informationen. Den information som finns behöver också omarbetas så att läsbarheten ökar. Vi har funnit att särskilda informationsinsatser angående behovet av hemförsäkring, rådgivning, rättshjälp och rättsskydd och vilka som kan ge ytterligare information om dessa rättigheter, bör riktas till ungdomar, invandrare och andra s.k. resurssvaga grupper. Informationsmaterial som är anpassat till dessa grupper behöver tas fram. Socialnämnder och konsumentvägledare är även fortsättningsvis viktiga informationsspridare. Det bör ankomma på Domstolsverket att ansvara för utvecklingen av det skriftliga materialet avseende rådgivning och rättshjälp. Det bör särskilt framhållas att informationen avseende möjligheterna att få rådgivning enligt rättshjälpslagen i alla typer av angelägenheter behöver bli bättre, t.ex. genom ökad information av bl.a. socialnämnder och konsumentvägledare. När det gäller själva informationen som ges vid rådgivningen behöver advokaterna bli bättre på att informera om innebörden av rådgivningen och om kostnaderna i olika typer av mål. Den muntliga informationen behöver kompletteras med skriftlig information. Ändring i lagen om offentligt biträde, översyn av blanketter och övriga uppslag Vi föreslår att det införs en hänvisning i lagen om offentligt biträde till rättshjälpslagens regel (47 §) om hinder mot åberopande av nya omständigheter till grund för ett ersättningsyrkande i överinstans om det inte föreligger särskilda skäl. /.../ Källa: DV-rapport 2001:6