Underhållstöd - kort idéhistorik Ett generellt stöd till barn till ensamstående mödrar infördes i Sverige genom 1937 års lag om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskott). Bakgrunden var de ofta svåra förhållanden som många barn till ogifta och frånskilda mödrar levde under. Bidragsförskottet innebar en möjlighet för barn att få ett förskott från samhället, när en underhållsskyldig far inte betalade det fastställda underhållsbidraget. Det ansågs stötande för det allmänna rättsmedvetandet, och även skadligt utifrån samhällets synpunkt, att barn på grund av försummelser från de bidragsskyldiga fädernas sida, skulle tvingas lita till fattigvården för sitt uppehälle. Det var således endast i förhållande till fadern som förskott kunde lämnas. Förmånens karaktär av förskott låg däri att när barnet beviljats bidragsförskott trädde det allmänna in i barnets rätt till underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern. Det allmänna tog alltså på sig besväret att driva in bidraget och risken för att detta inte blev betalt. Ett grundläggande villkor för att barnet skulle få bidragsförskott var att barnet inte sammanbodde med sin far. Utöver detta skulle tre förutsättningar vara uppfyllda för att ett barn skulle vara berättigat till bidragsförskott. Den första av dessa var att fadern, genom domstols beslut eller ett bevittnat avtal, enligt föräldrabalken (FB) var skyldig att fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Det var således inte tillräckligt att faderskapet var fastställt och att fadern principiellt var underhållsskyldig gentemot barnet. Dessutom krävdes att det belopp fadern skulle betala i underhållsbidrag var fastställt. Den andra förutsättningen var att fadern underlät att fullgöra sin bidragsskyldighet, dvs. att i rätt tid betala det fastställda beloppet. Den tredje förutsättningen var att barnets mor inte sammanbodde med fadern. Bidragsförskottet var alltså ursprungligen av ren förskottskaraktär – en samhällsgaranti för faderns fastställda underhållsbidrag – och hade en tydlig koppling till den civilrättsliga underhållsskyldigheten. Avsikten var inte att det allmänna skulle ta över föräldrarnas försörjningsskyldighet utan syftet var att garantera att barn som inte fick ett fastställt underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern i stället fick motsvarande belopp genom det allmännas försorg. ----- Som nämnts ovan lämnades emellertid bidragsförskott inte i andra fall än då underhållsbidrag var fastställt och inte med högre belopp än vad underhållsbidraget uppgick till. Bidragsförskottet var ursprungligen inkomstprövat såtillvida att förskottet reducerades med hänsyn till moderns inkomst och eventuella förmögenhet och, om hon var gift, även hennes makes inkomst och förmögenhet. Samhällets garanti för barnets försörjning var alltså subsidiär och gällde endast under förutsättning att modern inte kunde ta över faderns del av barnets försörjning. ---- Förskottet reducerades även om barnet hade egna inkomster av annat slag än från eget arbete. Anledning till att inte barnets inkomst av arbete påverkade förskottets storlek var en önskan att stimulera barnet att förvärvsarbeta och skaffa sig egna inkomster. Den ursprungliga lagen om bidragsförskott ersattes med en ny lag år 1943. Dyrortsgrupperingen och differentieringen efter antalet barn bibehölls till en början men avskaffades 1948. Samtidigt slopades behovsprövningen i förhållande till moderns och hennes makes inkomster och förmögenhet. Skälet till detta var uppfattningen att bidragsförskottets funktion att utgöra en garanti för barnets rätt till underhållsbidrag så långt det var möjligt skulle jämställa barn till ensamstående föräldrar med barn till sammanboende föräldrar. Samhället borde således garantera faderns del i barnets underhåll utan att fråga efter om modern och hennes make hade förmåga att försörja barnet utan bidrag. Även enligt den nya lagen gällde att bidragsförskott kunde lämnas endast i förhållande till barnets far. Efter en lagändring år 1956 kunde bidragsförskott emellertid lämnas till barn, födda inom eller utom äktenskap, i fall där antingen fadern eller modern genom dom eller avtal förpliktats att betala underhållsbidrag till barnet, men där underhållsbidraget inte betalades. Barn, för vilka faderskapet inte blivit fastställt, var ursprungligen utestängda från rätten till bidragsförskott. Lagen förutsatte nämligen att förskott skulle lämnas i förhållande till en känd far och som ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades. För dessa barn infördes år 1947 en möjlighet att från tre års ålder erhålla stöd i form av s.k. särskilt barnbidrag, vars belopp motsvarade bidragsförskottets maximibelopp. År 1960 överfördes dessa barn till bidragsförskottssystemet med rätt till maximalt bidragsförskott, men fortfarande först från tre års ålder. Motivet för denna treårsregel var att motverka missbruk av förmånen; detta var det påtryckningsmedel samhället förfogade över för att få till stånd fastställande av faderskap, vilket ansågs vara av intresse både ur barnets och ur samhällets synvinkel. Genom 1964 års lag om bidragsförskott ändrades förutsättningarna för rätt till bidragsförskott så att förskott kunde lämnas redan från födelsen till barn för vilka faderskapet inte blivit fastställt. Samhällets och barnets intresse av att faderskapet fastställdes tillgodosågs i stället genom en regel om att bidragsförskott inte lämnades om barnets vårdnadhavare, utan giltigt skäl, underlät att medverka till att faderskapet fastställdes. Gemensamt för lagstiftningen om bidragsförskott från det förmånen infördes genom 1937 års lag fram till år 1997 då den avlöstes av underhållsstödet, alltså under nära 60 år, var kopplingen till reglerna i FB om föräldrars underhållsskyldighet och om underhållsbidrag. Ursprungligen var bidragsförskottet endast en ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades men även senare, efter att det s.k. utfyllnadsbidraget införts 1957 (se nedan), fanns ett tydligt samband mellan det offentligrättsliga bidragsförskottet och det civilrättsliga underhållsbidraget. Detta samband visar sig bl.a. i det förhållandet att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skulle betala till staten som ersättning för utgivet bidragsförskott utgjordes av det genom avtal eller dom fastställda underhållsbidraget. En annan viktig koppling mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga regelsystemet var att det allmänna trädde in i barnets rätt till underhållsbidrag till den del utgivet bidragsförskott svarade mot fastställt underhållsbidrag. Den bidragsskyldiges betalningsansvar för en social förmån baserade sig alltså på en civilrättsligt grundad förpliktelse. Som framgått av redogörelsen ovan minskade successivt sambandet mellan den offentligrättsliga förmånen bidragsförskott och den civilrättsliga förpliktelsen att betala underhållsbidrag till barnet. Ett avgörande steg i denna riktning togs 1957 genom införandet av en särskild lag om utfyllnadsbidrag i de fall underhållsbidraget var fastställt till ett lågt belopp. Barn till ensamstående föräldrar tillförsäkrades härigenom att det sammanlagda bidraget till deras försörjning, oavsett underhållsbidragets storlek, inte understeg denna garantinivå. Bakgrunden till att utfyllnadsbidraget infördes var att underhållsbidragen ofta ansågs vara fastställda till alltför låga belopp. Många barn var därför också efter bidragsförskottets införande beroende av fattigvård för sin försörjning. Reglerna om utfyllnadsbidrag fördes senare över till 1964 års lag om bidragsförskott. Bidragsförskottet behöll således sin karaktär sedan införandet år 1937 av en renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Genom införandet av utfyllnadsbidraget blev dock nivån på stödet generell i stället för individuell. År 1997 ersattes bidragsförskottet av dagens stödform, underhållsstöd. Genom införandet av detta stöd tunnades sambandet ut ytterligare mellan det allmännas ekonomiska bistånd till barn till ensamstående föräldrar och det familjerättsliga underhållsbidraget. Kopplingen mellan de båda regelsystemen kan i dag sägas bestå i att en förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är att den förälder barnet inte lever tillsammans med inte betalar ett underhåll som uppgår till minst det belopp barnet skulle få i underhållsstöd, dvs. i normalfallet 1 173 kr per månad. (Anm: 2006 ändrat till 1.273 kr) I övriga fall, vare sig underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett om föräldern betalar underhåll eller inte, så har barnet rätt till underhållsstöd, antingen som fullt stöd eller som utfyllnadsbidrag utöver det underhåll föräldern betalar. Ett annat kvarvarande samband mellan de två regelsystemen är att en förutsättning för att en förälder skall kunna åläggas återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd är att föräldern enligt FB är skyldig att betala underhållsbidrag till barnet. Det belopp som den bidragsskyldiga föräldern skall betala till försäkringskassan bestäms emellertid inte av FB:s regler om underhållsbidrag, utan av bestämmelserna om återbetalning i lagen om underhållsstöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för utgivet underhållsstöd anses dock enligt FB ha fullgjort sin underhållsskyldighet gentemot barnet med det belopp som lämnas i underhållsstöd. Källa: Ett reformerat underhållsstöd Betänkande av underhållsstödsutredningen SOU 2003:42 Observera att avsnittet är förkortat. För att läsa hela texten hänvisas till utredningen